архив» все записи»

Автор: Н. С. Астафьева
Дата: 05.10.2012
«СтройПРОФИ» № 7
Рубрика: Строительный комплекс


Социально-экономическая эффективность госзаказа в строительстве

«Существующая система госзакупок провоцирует коррупцию...»
В. В. Путин, 30 сентября 2011 г.


Цель настоящей статьи — заострить внимание ученых и практиков на явные изъяны существующего порядка проведения тендеров при распределении госзаказа. Основным критерием выбора исполнителя-подрядчика при распределении договоров строительного подряда и иных смежных договоров по заказу администрации является критерий минимальной цены. 

Вопрос правильности выбора подрядчика только по цене уже не первый год является камнем преткновения в сфере госзакупок. Сторонники аукционов во главе с ФАС считают, что при детальной проработке проектно-сметной документации обеспечить справедливый и эффективный выбор подрядчика можно только ценовым торгом. Их оппоненты, выступающие за конкурс, указывают на значительную долю несостоявшихся аукционов и, как следствие, передачу контрактов по максимальной цене, а также на серьезные проблемы с исполнением контрактов, выигранных по демпингу.

Что мы имеем сегодня?

Во всем мире при выборе подрядчика учитывается, прежде всего, его опыт и деловая репутация, и только потом — заявленная цена. Такой порядок принят в Финляндии, Германии, Великобритании. Наши зарубежные коллеги, мягко говоря, удивлены отсутствием предварительной квалификации российских участников торгов и ориентацией только на минимум цены. Настоятельно необходимо выработать правила предварительной квалификации участников торгов, критерии оценки их финансовой и профессиональной состоятельности, ограничить демпинг на торгах и конкурсах, например, 10–15%.

В практике госзакупок имеются такие примеры, когда в результате электронных аукционов и безудержного демпинга цена строительства снижалась и на десятки процентов, и в разы. В печати приводится характерный пример, когда стоимость строительства объекта снижалась с 6 млн до 75 копеек. И ФАС признала этот аукцион состоявшимся! Тот факт, что объект не будет построен, никого из сторонников электронных аукционов не волнует. Есть многочисленные примеры, когда компания за счет демпинга выигрывала госзаказ на строительство крупных объектов, а потом начинала выбивать дополнительные средства для его завершения.

Юрий Свердлов, заместитель председателя Комитета по строительству и земельным отношениям Госдумы РФ, сказал, что ориентироваться на цену как единственный критерий при выборе подрядчика для строительства сложного объекта крайне неразумно. В результате искажается основной принцип госзаказа — эффективное расходование государственных средств. Следуя принципу экономии во имя экономии, надо понимать, что в ближайшее время то, что было построено столь «экономично», придется ремонтировать и реконструировать.

У любой конструкции или работы есть ценовой предел. Если конкурс благодаря демпингу выигрывает тот, кто не платит белую зарплату, уклоняется от налогов, экономит на квалифицированных кадрах и т. д., то от этого проигрывают все. Госзаказчик должен оценивать поступающие предложения, учитывая надежность, долговечность построенного, экологичность, ремонтопригодность, то есть все затраты в течение всего жизненного цикла объекта вплоть до утилизации.

Государство посредством госзаказа должно стимулировать развитие технологической базы, новых технологий.
Сегодня отсутствует ответственность заказчика за результат в целом, за качество и социальную эффективность построенного объекта. Есть только формальная ответственность — за проведение торгов.

Если обратиться к зарубежному опыту, то, например, в Германии существует 4 вида торгов. Среди них — закрытый тендер, который проводится в два этапа. Сначала предприятия представляют необходимую квалификационную документацию. Из них государственные органы отбирают минимум пять компаний по определенным требованиям и приглашают их к сдаче оферт. Торги также могут проводиться путем конкурентного диалога. Этим способом размещаются государственные заказы комплексного характера. После призыва к участию проводятся переговоры с избранными предприятиями — потенциальными исполнителями — о деталях заказа. Предложения подаются согласно совместно разработанной тендерной документации.

По немецкому законодательству, процедура оценки предложений осуществляется в четыре этапа: проверка на соответствие формальным требованиям, проверка профессиональной компетентности участников, проверка соразмерности предложенной цены (стоимость признается сомнительной в случае ее отклонения на 10% и более от стоимости других предложений и предварительной цены госзаказчика) и, наконец, выбор экономически наиболее целесообразного предложения, причем это предложение не всегда оказывается самым дешевым.

По мнению Алексея Журбина, генерального директора ЗАО «Институт «Стройпроект», в российское законодательство о госзакупках нужно ввести понятие демпинга и необходимость проверки сомнительной цены, а также повысить ответственность заказчика и дать ему свободу в определении поставщика услуг.

А вот что думает по этому вопросу Татьяна Рындина, директор по качеству и маркетингу ЗАО «Петербург-Дорсервис»:
— В статье 28 «Оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе» и в Постановлении № 722 «Об утверждении правил оценки заявок» говорится о рейтинговом голосовании членов конкурсной комиссии по критерию качества работ и квалификации. При этом баллы выставляются по некоему внутреннему убеждению членов конкурсной комиссии, а может, и не совсем внутреннему. Наша организация, имеющая 20-летний опыт работы, была генеральным проектировщиком большей части КАД и осуществляла технический надзор за строительством этого уникального объекта, а получила 0 баллов по квалификации в одном из тендеров. Мы, как и многие наши коллеги, категорически против проведения аукционов на проектно-изыскательские работы. При размещении заказа по выполнению работ на особо опасных и технически сложных объектах капитального строительства законом разрешается (статья 10, п. 4) проведение в электронной форме и конкурсов, и аукционов. В то же время, ст. 11 говорит, что при проведении аукциона на объект стоимостью свыше 50 млн рублей заказчик вправе требовать от участников аукциона факта выполнения аналогичных работ стоимостью не менее 20% от стартовой цены. То есть речь идет исключительно об аукционах и о формальном критерии. Не нужны ни квалификация, ни опыт сотрудников, ни наличие оборудования, ни наличие сертификата качества. Важен только факт выполнения работ на определенную сумму, а не качество.

Сейчас значение критерия качества работ и квалификации не может превышать 20%. Но сопоставимы ли эти 20% с теми рисками, с теми потерями, которые в итоге могут лечь на бюджет государства?

Стартовая цена тоже должна основываться на действующих документах и ценах. Зачастую стартовая цена оказывается в 2–3 раза ниже фактической. Раньше, если участник конкурса снижал цену больше чем на 15% от первоначальной стоимости, он должен был объяснить, за счет чего достигается такое снижение. Сейчас же некоторые победители тендеров снижают цены на 50–70%.
Таким образом, по 94-му ФЗ, конкурс — процедура малопрозрачная и во многом субъективная, и законодательство никак не формализует оценку по критерию «квалификация», сводя все к усредненному мнению членов конкурсной комиссии. При этом административное обжалование их решения не предусмотрено, а судебные процедуры недопустимо длительны.

Что же необходимо делать?

Чтобы найти золотую середину, нужно рассмотреть проблемы подрядных закупок с позиций всех участников процесса.
Первая проблема: при выборе только по цене возможен выигрыш за счет демпинга поставщиком. Снизить остроту ситуации можно, если допускать к госзакупкам только надежных поставщиков, установив квалификационный барьер в виде требований к минимальному опыту подрядчика, квалификации его ключевых сотрудников, используемым материалам и технологиям.

Следующая проблема состоит в необходимости введения системы учета дополнительных преимуществ поставщика, в том числе предлагаемых им инновационных решений, сниженных эксплуатационных расходов, повышенных гарантийных обязательств, лучших сроков и т. п.
В тезисной форме задачи реформы порядка проведения торгов в Санкт-Петербурге выглядят так:
– ориентир не на цену, а на качество;
– единый цикл госзакупок от планирования до последующего контроля, включая обоснование начальной цены контракта (последняя позиция особенно важна, так как в рамках логики 94-го закона нередки случаи завышенной начальной цены и последующего ее снижения на аукционе, что создает иллюзию экономии государственных средств, которой на самом деле нет);
– антидемпинговые процедуры;
– общественный контроль;
– административная ответственность чиновников вплоть до их дисквалификации;
– информационная открытость и единая база данных, раскрывающая для общества информацию о всех госзакупках.

Дополнительная информация к размышлению

Тот факт, что на сегодняшний день вопросу качества при формировании госзакупок не уделяется должного внимания, подтверждается и содержанием учебной литературы по данному вопросу. Например, в действующем учебнике «Размещение государственного и муниципального заказа» (базовый курс) под редакцией к. э. н., доц. В. И. Фролова (СПб, 2010 г.) в «Перечне законодательных и правовых актов по вопросам государственных закупок» на 18 листах приводятся 46 различных законов, правовых актов, распоряжений, писем, но нет ни одной ссылки ни на СНиПы, ни на ГОСТы, ни на Технические регламенты. Данное обстоятельство заставляет задуматься.

Кроме того, если обратиться к соответствующим регламентам комитетов Санкт-Петербурга по вопросам госзаказа, например, к административному регламенту КГА «Выполнять функции государственного заказчика Санкт-Петербурга» или к регламенту комиссии ГУ «Центр информационного обеспечения градостроительной деятельности», то можно заметить следующее противоречие. В регламентах прописаны правовые основания для исполнения государственной функции, ее цели и задачи, порядок выполнения, порядок взаимодействия с участниками процесса, порядок формирования комиссии КГА по размещению госзаказа и т. д. Указано, что члены комиссии не могут общаться с потенциальными подрядчиками. А в так называемых «развитых» странах (см. выше), наоборот, предписываются предквалификация и конкурсный диалог. Эксперты могут давать квалификационную оценку, но члены комиссии не обязаны ее учитывать при подведении итогов тендеров. Это положение достойно пера М. Е. Салтыкова-Щедрина (как дополнение к «Истрии города Глупова»). В документах КГА нет ссылок на технические регламенты, зато имеются ссылки на федеральные законы и кодексы, применение которых никак не гарантирует качество строительных работ.

Литература
1. Федеральный закон № 94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
2. Федеральный закон № 135-ФЗ от 26.07.2006 г. «О защите конкуренции».
3. Постановление Правительства РФ № 722 от 10.09.2009 г. «Об утверждении правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд».
4. «Размещение государственного и муниципального заказа» (базовый курс) // Бовтеев С. В. и др.; под ред. Фролова В. И. — 3-е изд., доп. — СПб.: СПб ГАСУ, 2010 г.
5. Административный регламент Комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга по исполнению функции государственного заказчика Санкт-Петербурга (Приложение к Распоряжению Комитета по градостроительству и архитектуре № 2-н от 29.07.2011 г.).



Полная или частичная перепечатка материалов - только с письменного разрешения редакции!


«« назад