Нормирование в кровельной отрасли

Начиная с 1990-х годов строительная отрасль в целом и кровельная в частности переживают переходный период нормирования. По каким нормам будут работать кровельщики в ближайшем будущем?
Этот вопрос до сих пор остается открытым. Национальный кровельный союз предложил свое решение проблемы.

Проблемы переходного периода отечественной системы нормирования

Система государственного нормирования строительной отрасли, сформировавшаяся в XX веке, представляла собой жесткую и логичную систему (рис. 1). СНиП (строительные нормы и правила) содержали целую сеть перекрестных ссылок к системам ГОСТ (государственных стандартов, регулирующих производство материалов) и ЕНиР (единых норм и расценок на строительные, монтажные и ремонтно-строительные работы). Каждое десятилетие эти документы пересматривались и обновлялись.

 Рис. 1. В советское время нормативная система регламентировала весь жизненный цикл службы крыши: от производства материалов и проектирования до выполнения работ и эксплуатации

В начале 1990-х годов была предпринята попытка пересмотра системы СНиП с целью создания новой системы нормирования, отвечающей изменившимся экономическим реалиям. Новая система нормативных документов описана в СНиП 10-01-94 «Система нормативных документов в строительстве. Основные положения». Но уже к середине 1990-х годов стало очевидно, что государство не способно обеспечить работу системы строительного регулирования в прежнем объеме, поскольку в страну хлынул поток новых материалов и технологий, применение которых требовало разработки десятков новых нормативных документов.

Институты, занимающиеся разработкой нормативной документации, из-за нехватки финансирования испытывали острый кадровый голод (часть опытных специалистов ушла в бизнес, молодежь не приходила им на смену).

С конца 1990-х гг. до настоящего времени строительная отрасль не может окончательно определиться, по какому пути вести нормотворчество: либо по системе саморегулирования, как в Европе (когда документы разрабатываются профессиональными сообществами), либо по традиционной системе государственного регулирования, либо по пути заимствования и адаптации к уже готовым европейским документам.

По сути, государство и крупнейшие отраслевые объединения сейчас пытаются работать сразу по трем направлениям. Результат: в стране уже действует несколько тысяч нормативных документов, но реально из них работает не более тысячи. С развитием системы стандартов организаций (СТО) количество документов растет в геометрической прогрессии. Если в советское время система нормативно-технической документации разрабатывалась комплексно, все документы были взаимосвязаны, то сейчас система разрушена, и официально действующие нормативы плохо согласуются друг с другом.

Нормирование в кровельной отрасли сегодня

В настоящее время кровельная отрасль работает, опираясь на то подобие системы, которое осталось в наследство от СССР. Однако широкое применение новых материалов и технологий уже давно требует изменения нормативного поля (рис. 2).

 Рис. 2. Противоречия требований документов, неконтролируемое строительным сообществом изменение требований обязательных нормативных документов, снижение контроля строительства со стороны государства — всe это привело к образованию правового вакуума в строительстве в целом

С 1978 года основным документом в кровельной отрасли был СНиП II-26-76 «Кровли», который морально устарел уже в начале 1990-х гг. Введенный в действие в 2003 году Федеральный закон «О техническом регулировании» регламентировал только три вида документов в сфере нормирования и стандартизации: технический регламент, национальный стандарт и стандарт организации. Разработка новых СНиП была остановлена, новые материалы и технологии оказались за рамками технического регулирования.

При этом, хотя СНиП оказались за рамками установленной федеральным законом системы документов, статья 46 упомянутого закона подтверждает обязательность их исполнения как документов, содержащих требования по обеспечению безопасности.

В 2007 г. были приняты поправки в ФЗ «О техническом регулировании», которые добавили к трем упомянутым документам своды правил. Разработка и утверждение сводов правил в строительной отрасли поручались Министерству регионального развития. Введение сводов правил, однако, не означало официального восстановления легитимности СНиП как документа в области стандартизации.

Только в 2009 г. СНиП обрели статус сводов правил и были возвращены в общенациональную систему стандартизации.

Несмотря на законодательные изменения статуса документа, все это время СНиП II-26-76 «Кровли» продолжали активно применяться в строительстве. Когда ситуация стала критической, поскольку СНиП закрепляли катастрофическое технологическое отставание кровельной отрасли, власти решили их переработать. В мае 2011 года вступила в силу актуализированная версия СНиП «Кровли» — Свод правил (СП) 17.13330.2011 «Кровли».

Ранее, в 2010 г., Правительством РФ был утвержден Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате обязательного применения которых обеспечивается соблюдение требований федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Согласно утвержденному перечню, СНиП II-26-76 «Кровли» получают статус документа, обязательного для применения.

В 2011 г. в перечень были внесены изменения, и вместо СНиП 1976 года в него был внесен Свод правил 2011 года, но с формулировкой — «кроме разделов 1-2, 3-5». То есть документ стал обязательным к применению за исключением разделов (1) «Область применения», (2) «Нормативные ссылки», (3) «Термины и определения», (4) «Общие положения» и (5) «Кровли рулонные и мастичные».

Вызвавший бурю эмоций на непродолжительной стадии обсуждения СП 17.13330.2011 «Кровли» был избавлен от ряда недочетов только благодаря активной позиции ряда специалистов. Впрочем, главную проблему Свод правил не решил, поскольку в его основе лежит концепция все тех же СНиП — документа, созданного для проектировщиков, а не для кровельщиков, заказчиков, поставщиков. Неудивительно, что большинство кровельщиков везде, где это возможно, игнорируют СП «Кровли» так же, как и старые СНиП.

Между тем, проблема заключается не столько в отдельных СНиП, сколько в том, что они оказались «вырванными» из системы документов, регламентирующих весь жизненный цикл крыши.

Система стандартов НКС. Первые шаги

К настоящему времени в кровельной отрасли оказались разрушены связи между действующими нормативными документами, регулирующими деятельность проектировщиков, подрядчиков, производителей материалов, эксплуатирующих организаций. Страдают от этого все, но в первую очередь — заказчик.
Специалистами технической рабочей группы Националь-ного кровельного союза была выработана следующая позиция.
Документация в области стандартизации должна устанавливать единые, четкие и понятные требования для всех этапов жизненного цикла крыши: от производства материалов и проектирования до строительства и эксплуатации.

Крыша должна рассматриваться как система, а не как совокупность отдельных элементов.
Документация должна разрабатываться специалистами кровельной отрасли на основе их практического опыта и с учетом актуальных потребностей рынка.
В условиях, когда ни одна государственная либо общественная организации не готовы взять на себя ответственность по формированию комплекса взаимосвязанных документов, учитывающих все этапы жизненного цикла крыши, Национальный кровельный союз приступил к разработке собственной системы стандартов организации (СТО НКС).
Графически эту систему можно изобразить следующим образом (рис. 3).

 Рис. 3. Система стандартов организации Национального кровельного союза (СТО НКС) учитывает интересы всех участников и все этапы жизненного цикла кровли

Первым шагом на пути реализации системы стала разработка стандарта организации по заказу Национального объединения строителей СТО НОСТРОЙ «Крыши. Требования к устройству, правилам приемки и контролю», который будет принят в этом году.
СТО НОСТРОЙ содержит основные требования к крышам и их конструктивным элементам, общие положения по устройству крыш и регламентирует контроль выполнения, сдачи и приемки выполненных работ.

Это один из базовых документов формируемой системы стандартизации, поэтому он содержит преимущественно общие положения по строительству крыш.

Возможно, кому-то покажется, что в данный стандарт включены прописные истины, понятные всем. Но, судя по практике работы технической рабочей группы НКС, именно эти прописные истины понимаются сторонами по-разному, и именно тогда появляется повод для разногласий, непонимания и, в итоге, конфликта сторон.

С конца 2012 года ведется работа по формированию документов системы СТО НКС. Завершается разработка СТО НКС «Крыши. Термины и определения. Классификация».
Следующий этап — разработка стандартов на устройство слоев крыши. Для каждого слоя создается отдельный документ («Пароизоляционный слой», «Теплоизоляционный слой», «Гидроизоляционный слой» и т. д.). Отдельно будут разработаны документы по системам крыш и кровельным элементам, например, свод правил «Крыши с гидроизоляцией из штучных материалов», стандарты по системам снегозадержания и водосбора.

Статус СТО НКС: добровольный или обязательный?

В общем случае стандарты и своды правил относятся к документам добровольного применения. Обязательными они становятся в случае, если:
- включены в утверждаемый Правительством РФ Перечень документов в области стандартизации, применение которых обеспечивает соблюдение требований Технического регламента «О безопасности зданий и сооружений»;
- включены в условия договоров;
- отражены в проектной документации, получившей положительное решение экспертизы.

Внедрение системы СТО НКС в практику по законодательству проводится как часть условий договора строительного подряда.
Согласно статье 743 Гражданского кодекса, подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем и содержание работ. Договором строительного подряда должны быть определены состав и содержание технической документации.

Законодатель в Гражданском кодексе и федеральном законе о размещении заказов оставил для сторон договора свободу выбора способа описания технических требований к объектам и процессам строительства и вида технической документации.
В тех случаях, когда технические требования к выполнению строительных работ отсутствуют в проектной документации, они могут быть установлены в договоре строительного подряда либо непосредственно, что на практике обычно не используется, либо путем отсылки к документам в области стандартизации, содержащим описание требований к выполнению таких работ.

По причине дефицита (в большинстве случаев — отсутствия) документов федерального уровня, содержащих требования ко всему спектру применяемых в современном строительстве кровельных систем и технологий, заказчики и подрядчики будут вынуждены обращаться к той системе добровольного применения, которая будет наиболее полно отвечать их запросам.

Положения Гражданского кодекса о договоре строительного подряда и федерального закона «О размещении заказов…», касающиеся конкурсной документации на право заключения договора строительного подряда, не предусматривают преимущества национальных стандартам и сводов правил перед стандартами организаций. В соответствии с частью 4 статьи 16.1 ФЗ «О техническом регулировании», неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение стандартов организаций для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

Таким образом, наличие в условиях договоров строительного подряда и условиях конкурсов на выполнение строительных работ для государственных и муниципальных нужд ссылок на требования стандартов, в том числе стандартов организации, полностью соответствует законодательству Российской Федерации.

Заключение

Одна из основных целей разработки системы стандартизации — снизить вероятность возникновения конфликтов в цепочке «проектная организация — поставщик — подрядная кровельная компания — заказчик — служба эксплуатации», тем самым обеспечив безопасность строительства (во всех смыслах этого слова) и приняв во внимание интересы всех участников процесса.

Безусловно, на окончательную разработку и внедрение всех документов системы СТО НКС понадобится немалый срок. Успех этого дела напрямую зависит от активности участников рынка, их способности объединиться для разработки актуальной нормативной документации.
По причине дефицита (в большинстве случаев — отсутствия) документов федерального уровня, содержащих требования ко всему спектру применяемых в современном строительстве кровельных систем и технологий, заказчики и подрядчики будут вынуждены обращаться к той системе добровольного применения, которая будет наиболее полно отвечать их запросам.

Положения Гражданского кодекса о договоре строительного подряда и Федерального закона «О размещении заказов…», касающиеся конкурсной документации на право заключения договора строительного подряда, не предусматривают преимущества национальных стандартам и сводов правил перед стандартами организаций. В соответствии с частью 4 статьи 16.1 ФЗ «О техническом регулировании», неприменение таких стандартов и (или) сводов правил не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение стандартов организаций для оценки соответствия требованиям технических регламентов.

Таким образом, наличие в условиях договоров строительного подряда и условиях конкурсов на выполнение строительных работ для государственных и муниципальных нужд ссылок на требования стандартов, в том числе стандартов организации, полностью соответствует законодательству Российской Федерации.