архив» все записи»

Автор: С. А. Матченко
Дата: 28.01.2014
«СтройПРОФИ» № 18
Рубрика: Теплоснабжение


Схемы теплоснабжения поселений

В советское время развитие территорий проходило системно, и разработкой схем теплоснабжения поселений занимались большие проектные институты. Дальнейшее развитие отрасли теплоснабжения стало уже хаотичным. Навести, хотя бы некоторый, порядок в данной области был призван Федеральный закон № 190-ФЗ от 27.07.2010 г. «О теплоснабжении», который и дал новый импульс развитию схем теплоснабжения.

Схема теплоснабжения поселения — это документ, содержащий предпроектные материалы по обоснованию эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения, а также направления развития на длительную перспективу (минимум на 15 лет).

По оценке некоммерческого партнерства «Энергоэффективный город», в 83 субъекта Российской Федерации входят 517 городских округов и 20 544 городских и сельских поселений — всего 21 061 муниципальное образование. По закону «О теплоснабжении» во всех этих МО должны быть разработаны и утверждены схемы теплоснабжения. Утверждение этих схем входит в компетенцию:
- Минэнерго России (для крупных городов с численностью населения от 500 тысяч человек и более),
- органов местного самоуправления (для поселений с численностью населения менее 500 тысяч человек).

По данным некоммерческого партнерства «Энергоэффективный город», по состоянию на август 2013 года из 36 крупных городов в Минэнерго направлены 3 схемы теплоснабжения — из Новосибирска, Иркутска и Нижнего Новгорода. Из них в Минэнерго России рассмотрена и утверждена Приказом №2 от 14 января 2013 года всего одна схема теплоснабжения — города Новосибирска, а по двум другим выданы замечания.

Чем же вызвана такая «вялотекущая» ситуация?

Как это часто бывает, исполнение закона тормозится поздним выходом подзаконных актов к нему. Так, Постановление Правительства РФ №154 «О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения» было подписано лишь 22 февраля 2012 г., в то время как утверждение схем теплоснабжения, согласно требованиям закона, должно было состояться до 31 декабря 2011 г. Методические указания по разработке схем теплоснабжения появились еще позже: совместный приказ Минэнерго и Минрегиона подписан 29 декабря 2012 г.

Однако, помимо задержки с изданием нормативной и методической базы, есть еще несколько факторов, сдерживающих процесс разработки и утверждения схем теплоснабжения. Муниципальные власти, недопонимая важность системного подхода к развитию теплоснабжения, не желают (или не имеют возможности) тратить средства на разработку схем теплоснабжения. Экономя несколько сотен тысяч руб-лей на разработку схемы теплоснабжения, администрации поселений теряют десятки и даже сотни миллионов рублей, т. к. принимают неэффективные решения в области теплоснабжения. Далеко не всегда нерациональные траты связаны с некоей заинтересованностью: показателен случай с «трубным делом» в Санкт-Петербурге, когда в городе около 600 километров тепловых сетей были проложены восстановленными газовыми трубами — бюджету нанесен ущерб в размере почти 3 млрд руб. На опыте разработки более чем 60 схем теплоснабжения городов и сельских поселений мы видим, что развитие коммунального теплоснабжения часто происходит не из какого-то злого умысла, а просто бессистемно.

Первая реакция заказчиков (администрации городских и сельских поселений или городских округов) на необходимость разработки схемы теплоснабжения обычно бывает скептическая, а порой даже негативная. Эта работа воспринимается как некая навязанная государством обязанность, очередная бессмысленная кампания вроде энергоаудита, результаты которого кладут на полку и забывают про него на 5 лет, в 90% случаев вообще не пытаясь что-то сделать.

Некоторые проблемы, которые существуют при разработке схем теплоснабжения.

1. Демпинг на рынке госзаказа приводит к снижению качества работ и обесцениванию самой идеи разработки схем теплоснабжения. О несовершенстве существующей системы госзакупок (Федеральный закон № 94-ФЗ) говорилось уже много. При запросе котировок или в электронном аукционе выигрывает тот участник, который предложит самую низкую цену. Чаще всего это компании без опыта работы в данной сфере, у которых нет ни программного обеспечения для разработки электронных моделей, ни квалифицированных специалистов (впрочем, следует признать, что кто-то из их специалистов все же обладает достаточной квалификацией для нажимания на кнопку «понизить цену» в электронном аукционе). Лишь полное безразличие муниципальных заказчиков к результату работы позволяет таким компаниям не попадать в список недобросовестных поставщиков.

Часто к нам обращаются с просьбой выступить в качестве субподрядчиков «победители» аукционов, которые вообще слабо понимают, что такое схема теплоснабжения. То есть недобросовестные компании выигрывают электронный аукцион за счет понижения цены в 5–10 раз (особенно это характерно для площадки «Сбербанк-АСТ»), но потом они начинают предлагать добросовестным исполнителям выполнить эту работу за полцены уже от своего демпингового предложения. Соответственно, на исполнение самой работы почти не остается денег, и сделать работу качественно невозможно. В отличие от электронных аукционов, в открытых конкурсах заказчики имеют возможность учесть квалификацию исполнителя (опыт работ, наличие лицензионных программ, специалистов и т. п.). Поэтому мы говорим тем заказчикам, которые обращаются к нам с просьбой разработать схему: хотите «провалить» выполнение работы — выставляйте ее на электронный аукцион. Да, эта форма закупки намного проще, чем конкурс (не надо устраивать процедуру вскрытия конвертов, оценку и сопоставление заявок, рисковать столкнуться с претензиями участников размещения заказа и т. п.), но специфика исполнения схем теплоснабжения такова, что результат работы по аукциону, увы, тоже будет намного «проще».

Новый Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе», теоретически, должен улучшить процесс государственных и муниципальных закупок. Однако новый закон вступает в силу лишь с 2014 г., и к этому времени большинство схем теплоснабжения уже будет утверждено. А ведь тщательная проработка развития схемы теплоснабжения с перспективой на 15 лет не может быть выполнена за те же деньги, что и работа «для отписки». Обоснованная стоимость разработки схемы теплоснабжения составляет в среднем 50–60 руб. на 1 жителя (разброс цен — от 10 до 140 руб.), т. е. для поселения численностью 10 тысяч человек стоимость качественной работы должна составлять около 500 тысяч руб., для города численностью 200 тысяч человек — 10 млн руб., для малых поселений численностью до 5 тысяч человек разработка минимально достаточной схемы теплоснабжения составит порядка 200 тысяч руб. При расчете для «удаленных» территорий добавляется коэффициент (1,5–3), учитывающий труднодоступность и дороговизну перелетов.

2. Существуют проблемы с исходными данными для разработки схем. В ряде случаев разработчик схемы теплоснабжения сталкивается с отсутствием необходимой информации, с нежеланием предоставить исходные данные, а иногда и с попытками продать эти самые данные за деньги. При этом заказчик данной работы (администрация поселения) не всегда может повлиять на теплоснабжающие организации, даже в тех случаях, когда муниципальное имущество предоставляется им в аренду.

Ситуация усугубляется тем, что муниципальные заказчики часто ставят в конкурсной или аукционной документации очень короткий срок на исполнение всей работы (бывает, от 30 до 45 дней), за который заведомо невозможно качественно собрать исходные данные, не говоря уже о написании обосновывающих материалов, утверждаемой части и разработки электронной модели схемы теплоснабжения. При этом штрафные санкции к исполнителю за срыв сроков разработки схем теплоснабжения в муниципальных контрактах доходят до 10% в день (это 3 600% годовых при ставке рефинансирования 8,25%!), что напоминает условия ведения бизнеса «лихих 90-х». Конечно, арбитражный суд снизит эти немыслимые проценты до размера ставки рефинансирования ЦБ РФ ввиду их несоразмерности нанесенному ущербу (статья 333 Гражданского кодекса РФ), но судиться с муниципальными заказчиками у ответственных разработчиков схем теплоснабжения нет ни времени, ни желания.

Почему же такие, мягко говоря, странные условия выдвигают в контрактах муниципалитеты? Причина проста: обычно сжатые сроки обусловлены тем, что администрациям надо срочно отчитаться «наверх» (в область, республику, край и т. п.) о статистике разработки схем теплоснабжения. Вот в каких парадоксальных условиях приходится вести свою деятельность разработчикам схем теплоснабжения.

Причем трудности со сбором данных характерны не только для «малых» поселений. Нам довелось присутствовать на одном из совещаний в Минэнерго по утверждению схемы теплоснабжения очень крупного города. Проблемы со сбором данных там во многом были аналогичные, а ведомственные источники тепла там вообще не были учтены (схема теплоснабжения этого города, к слову, с 3-й попытки так и не была утверждена Минэнерго).

Кстати, значительная часть ресурсоснабжающих организаций весьма слабо заинтересована в разработке схемы теплоснабжения, понимая, что кроме них признать единой теплоснабжающей организацией все равно некого. Многие теплоснабжающие структуры привыкли жить по-старому — они очень инертны, не желают тратить время на сбор данных для подготовки схемы теплоснабжения, воспринимают всё очень скептически. Правда, интерес у них появляется, но только тогда, когда заходит речь о возможности «освоить бюджетные средства» на перекладку сетей или строительство новых котельных.

Иногда теплоснабжающие организации не заинтересованы в раскрытии реальной картины происходящего, например, они не желают показывать фактические данные о нагрузках по приборам учета потребителей (осуществлять отпуск тепла по нормативу им выгоднее, поэтому они зачастую намеренно затягиваются сроки ввода приборов учета в эксплуатацию либо игнорируют показания приборов учета).

Добиться полноценного сбора данных с промышленных предприятий (у которых есть ТЭЦ, котельные, сети) — задача еще более сложная. Часто мы видим ситуации, когда из-за смены теплоснабжающей организации (которая не всегда проходит «гладко») предыдущая организация отказывается передавать своему преемнику документы по тепловым сетям. Особенно это характерно в тех поселениях, где теплоснабжающие организации, работая по краткосрочным (до 1 года) договорам аренды, постоянно меняются.

Насколько проблематичен сбор исходных данных у «ведомственных» источников теплоснабжения (особенно по подразделениям РЖД и принадлежащих Министерству обороны котельных) — это вообще отдельная история, о которой можно, наверное, написать книгу. А ведь по условиям технического задания мы обязаны включить в схему теплоснабжения все источники тепловой энергии, даже если они категорически отказываются предоставлять хоть какие-нибудь сведения.

Почему мы придаем столь большое значение исходным данным? Поскольку Постановление Правительства РФ № 154 предъявляет достаточно серьезные требования к содержанию схемы теплоснабжения, то разработчику схемы для ее подготовки требуется огромный массив информации. Исходную информацию можно разбить на несколько основных блоков:
1) документы территориального планирования (генплан поселения, схемы территориального планирования муниципальных районов), топографическая основа территории и др.;
2) планы и программы развития (планы ввода объектов жилищного строительства, инвестиционные программы организаций коммунального комплекса, программы развития систем коммунальной инфраструктуры, программа энерго-сбережения, иные планы и программы);
3) подробная информация об источниках теплоснабжения;
4) подробная информация о тепловых сетях.

Зачастую 50% этих документов у заказчика нет либо они устарели.

3. Имеются нерешенные методологические проблемы по ряду вопросов разработки схем теплоснабжения. Утвержденные Минэнерго и Минрегионом методические указания по разработке схем теплоснабжения не соответствуют некоторым пунктам, соблюдение которых является обязательным согласно требованиям Постановления Правительства РФ №154. Например, в ходе совещания по теме разработки схем теплоснабжения (проходило 1 апреля 2013 г. в Минрегионе) было официально признано, что на данный момент отсутствует методика определения эффективного радиуса теплоснабжения. Примерно та же ситуация и с методикой расчета надежности систем теплоснабжения.

4. Отрасль теплоснабжения много лет работает в условиях хронического недофинансирования. Федеральным законом №190-ФЗ «О теплоснабжении» предусмотрено, что реализация включенных в схему теплоснабжения мероприятий по развитию системы теплоснабжения, а также мероприятий по приведению качества горячей воды в открытых системах теплоснабжения в соответствие установленным требованиям осуществляется в соответствии с инвестиционными программами теплоснабжающих организаций. Таким образом, после разработки схемы теплоснабжения должны разрабатываться инвестиционные программы организаций коммунального комплекса. Однако сколько-нибудь существенного притока инвестпрограмм по теплоснабжающим организациям мы не наблюдаем. Почему же? Дело в том, что коммунальная теплоэнергетика, в силу ряда причин, поставлена в довольно сложное положение:
- тарифы на газ (основной вид топлива для котельных) растут опережающими инфляцию темпами — 15% в год (так как в связи со вступлением России в ВТО поставлена задача — приравнять стоимость газа на внутреннем рынке к экспортной цене газа за минусом транспортной составляющей);
- согласно официальным прогнозам, динамика роста стоимости электроэнергии, которая необходима для работы насосов и иного оборудования теплоснабжающих организаций, составляет 12%, а с учетом перехода на «нерегулируемые» тарифы и изменения принципов расчетов за потребляемую электрическую энергию (введение принципа различных ценовых категорий) фактический рост затрат на электроэнергию для производителей тепла часто оказывается существенно выше плановых 12%;
- объемы полезного отпуска у большинства теплоснабжающих организаций в последние годы неизбежно сокращаются (это объясняется массовой установкой узлов учета тепловой энергии не только населением, но и другими потребителями, а также развалом промышленности и сельского хозяйства, снижением численности населения и прочими причинами).

В то же время на самом высшем уровне, от руководства страны, мы постоянно слышим жесткие заявления о недопустимости роста тарифов свыше 6% в год, и тарифы искусственно занижаются по политическим соображениям (особенно перед выборами). А ведь приход частного капитала в отрасль коммунального теплоснабжения возможен только при условии понятной окупаемости инвестиций, что при сложившейся ситуации с тарифами, процентными ставками по кредитам и общей нестабильностью в отрасли ЖКХ, мягко говоря, проблематично.

Резюме
Схема теплоснабжения поселения должна обосновывать социальную и хозяйственную необходимость, экономическую оправданность и экологическую возможность нового строительства, расширения и реконструкции действующих источников выработки тепловой энергии и тепловых сетей, причем в увязке с мероприятиями по энергосбережению. Сама по себе разработка схемы теплоснабжения не даст чудесного эффекта, особенно если ее (как и в случае с энергетическими паспортами) «положат на полку» и забудут.
Однако качественно подготовленная схема теплоснабжения позволяет принимать стратегические и управленческие решения по развитию коммунальной инфраструктуры на уровне поселения и экономить денежные средства не только бюджета, но и потребителей.


Полная или частичная перепечатка материалов - только с письменного разрешения редакции!


«« назад